Czy instalacja fotowoltaiczna to urządzenie infrastrukturalne? Jak zakwalifikować elektrownię fotowoltaiczną?

Czy instalacja fotowoltaiczna to urządzenie infrastrukturalne? Jak zakwalifikować elektrownię fotowoltaiczną?

Czy wymaga decyzji środowiskowej?

Instalacje fotowoltaiczne planowane jako wolnostojące mogą być kwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ w myśl §3 ust. 1 pkt 54) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać
na środowisko
(Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jako „zabudowa  przemysłowa,  w tym  zabudowa  systemami  fotowoltaicznymi,  lub  magazynowa,  wraz  z towarzyszącą  jej infrastrukturą,
o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a)  0,5 ha  na  obszarach  objętych  formami  ochrony  przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–5, 8 i 9 ustawy z dnia  16 kwietnia  2004 r.  o ochronie  przyrody,  lub  w otulinach  form  ochrony  przyrody,  o których  mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–3 tej ustawy,

b)  1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a”.


Czy elektrownia fotowoltaiczna jest zabudową przemysłową?

Przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji fotowoltaicznej mieści się w pojęciu „zabudowy przemysłowej”, zabudowa zespołem paneli fotowoltaicznych stanowi zaś instalację produkcyjną, przeto brak jest przesłanek pozwalających przyjąć, że zachodzi warunek przewidziany dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, tj. gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy w obszarze analizowanym znajdują się użytki rolne oraz zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa.


Czy instalacja fotowoltaiczna musi spełniać zasadę kontynuacji funkcji?

Inwestycja w postaci zespołu paneli fotowoltaicznych, jako inwestycja o funkcji produkcyjnej w postaci wytwarzanej w niej energii, nie jest zwolniona z obowiązku spełniania warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. W judykaturze prezentowano rozbieżne poglądy odnośnie tego, czy przedsięwzięcie tego typu nie należy aby kwalifikować do urządzeń infrastrukturalnych, dominuje jednak pogląd, do którego skład orzekający się przyłącza, wedle którego budowa elektrowni fotowoltaicznej nie stanowi urządzenia infrastrukturalnego i wymaga spełniania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2022/15 oraz II OSK 2012/15, a także 12 stycznia 2018 r., II OSK 746/16, CBOSA.nsa.gov.pl). Celem takiego przedsięwzięcia jest produkcja i sprzedaż wytwarzanej energii elektrycznej. Okoliczność zlokalizowania w pobliżu terenu planowanej inwestycji linii energetycznych nie ma także – w związku z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp – w tym aspekcie większego znaczenia.

Jak słusznie zwrócono uwagę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 746/16 „regułą winno być, zgodnie z art. 4 ust. 1 Upzp, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie najpełniej realizuje wymaganie ładu przestrzennego, którego uwzględnienie jest obowiązkiem sformułowanym w art. 1 ust. 2. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez szereg działań o charakterze ogólnym, wskazanych w art. 1 ust. 4 pkt 1-4. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest cząstkowym planem. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Natomiast celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (patrz: uzasadnienie postanowienia składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2005 r., II OPS 3/05, ONSAiwsa 2006, nr 1, poz. 2; uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007/11/160). W związku z tym, przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle, co nie oznacza podważania prawa do zabudowy. Takie ścisłe rozumienie umożliwia natomiast realizację prawa do zabudowy w warunkach równości podmiotów przy uwzględnieniu zastanego przeznaczenia konkretnego terenu”.

Czy instalacja fotowoltaiczna musi być budowana na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego?

Warto w tym aspekcie zwrócić uwagę na szczególny sposób traktowania przez prawodawcę przedsięwzięć polegających na budowie urządzeń wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W myśl art. 10 ust. 2a Upzp, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a Upzp, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb „granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko”. Treść tych przepisów wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane co do reguły przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3036/15 i 7 listopada 2017 r., II OSK 3035/15, CBOSA. nsa.gov.pl). Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy na inwestycję, której przedmiotem jest budowa urządzeń wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii także o mocy przekraczającej 100 kW, ale inwestycja taka musi spełniać wówczas przesłanki przewidziane art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 Upzp.

Wymóg kontynuacji funkcji

Wymóg kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp należy wykładać przy uwzględnieniu definicji zawartej w § 2 pkt 2 rozp. MI z 2003 jako sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodnego z przepisami odrębnymi. W tym zakresie nakaz kontynuacji dotyczy nie tylko funkcji zabudowy, ale także kontynuacji zagospodarowania terenu. Umyka uwadze skarżącej kasacyjne Spółce, że kontynuacja ta odnosi się w równym stopniu do „parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy” oraz „gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu”, a ponadto – co umknęło uwadze także sądowi a quo, ale nie miało znaczenia dla oceny trafności kontrolowanego orzeczenia – iż odnosi się do warunku porównania z „co najmniej jedną działką sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej” (podkr. Sądu). Spółka eksponuje w swej skardze kasacyjnej funkcję produkcyjną młyna zlokalizowanego w obszarze analizowanym w toku postępowania administracyjnego. Rzecz jednak w tym, że ów młyn przylega do drogi publicznej oznaczonej jako działka nr […], zaś teren planowanej inwestycji przylega komunikacyjnie do drogi publicznej oznaczonej jako działka nr […]. Już z tej przyczyny, działka zabudowana młynem nie może stanowić odniesienia do dokonywania oceny w aspekcie spełnienia przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, niezależnie od tego że zabudowa młynem nie może stanowić przesłanki do przyjęcia tezy, o dobrym sąsiedztwie w odniesieniu do gabarytów i formy architektonicznej zespołu paneli fotowoltaicznej o mocy maksymalnej 0,8 MW. Nie mogły stanowić także odniesienia w aspekcie spełniania powyższego warunku istniejące w pobliżu linie energetyczne, które mają walor urządzeń infrastruktury technicznej.

Na podstawie: II OSK 2758/16 – Wyrok NSA